本APNIC文摘原標題為The Internet as a public utility，由Geoff Huston撰文。
網際網路是不是「市場力量有效分配公共財」的成功案例？還是這個實驗製造的問題比它解決的多？自網際網路問世至今四十多年，Geoff Huston認為現在終於能試著回答此大哉問。
這問題源自「網際網路作為公共設施」的理念。公共設施指維護公共建設、提供如水、汽油、電力、郵政及電話等必要公共服務的單位或組織。傳統經濟學理論中，主要利用「產品本身是否為自然獨佔」區分一般商品和公共設施。
「自然獨佔」指特定服務的初期成本過大，導致首先開始提供服務的廠商自然達成獨佔地位。通常的應對方式是將此服務納入公營企業，或透過法規避免廠商濫用壟斷地位。
十九世紀末及二十世紀初，，諸如大眾運輸、郵政、水電及電話服務等公共設施大量出現。這些服務需要的人力資源、開發成本及連帶風險，都遠高出單一私營企業所能負擔。
過去五十多年來，解除管制及自由化風潮興起，公共設施的公營企業逐步邁向民營化。以Geoff Huston出身的澳洲為例，諸如零售銀行、航空公司、血清實驗室、發電傳輸及國營電話服務業者近年來都轉為私有。此歷史放諸多國皆準。民營化是為了紓解公部門為公共基礎建設籌資的負擔，同時透過競爭，改善公部門屢遭詬病的效率不彰。
此目標是否成功實現，民營化是否真的改善服務品質，至今仍未有定論。本篇Huston將聚焦於公共傳輸領域，從電話產業開始，探討網際網路作為公共設施的議題。
電話解除管制
1970年代開始，民眾對電話公司的不滿逐漸增加。營運方大幅受益於電話網路內部工程數位化的盈餘，電話服務的零售價因此不再基於服務成本，而是顧客所能負擔的直接通訊價格。
在國家經濟中，電話公司無論是員工人數或財務週轉規模，通常都穩居一位；也因此，電信公司常是國家最大的信貸債主。然而，比起促進其他經濟活動，通訊費用高漲反而拖累整體經濟：電信公司不只疊床架屋且效率低落，他們的壟斷地位也阻礙了技術創新。
解除電話產業管制，透過競爭暴露政府壟斷缺點的公共輿論壓力持續增加。在美國，法院判決成為最後一根稻草。1966年，AT&T和一家私人公司（MCI）就反托拉斯訴訟達成和解，結果是美國境內新增9個地區壟斷企業，剩下其他區域則全面開放私人企業進入競爭。
這樣的結果有幾項顯著影響。首先，雖然地區壟斷電信利潤極高，但限於法規，這些地區壟斷企業無法趁勢擴展到其他區域。這迫使公司另謀財路，將主意打到國外市場，間接促進其他國家的電信產業民營化。
第二，開放競爭帶動新興通訊技術起飛，無線手機就是最佳例證。手持無線電相關技術的急速進展需求，鼓勵新服務供應商進入市場。他們不需要保護固有基礎建設，因此能為了取得競爭優勢全心投入、積極行銷。此領域的急速發展似乎也再次證明，取消電信產業管制是正確的決定。
電信產業取消管制的第三個重大影響，是資料網路的興起。電腦產業的企業顧客為了避免被特定廠商綁定，傾向使用開源作業系統，而這也促進如Unix和網際網路協定等新技術的誕生。
有2個問題可以有效幫助我們檢視取消管制的衝擊：管制的本質是什麼？管制通訊公共設施的執行機制又是什麼？常見做法是訂出許可做法及違規懲處，例如僅取得證照的業者可在公有土地營運電信服務，或禁止轉售服務。
反之，服務的技術層面，尤其是不同公共通訊業者之間的互聯技術，則透過業者共同採用同一套建議標準，而非服膺特定法規。這在跨國連線中尤其常見。換句話說，通訊服務的行為和做法受法規管制，但提供服務的技術本身則由業者自主，為確保互通運作而採用同一套建議協定。
下一篇將從網際網路談起，探討網際網路作為公共數位服務平臺，究竟是否證明市場機制可充分有效分配公共財。
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圖片來源： APNIC Blog
