網路治理學者Wolfgang Kleinwächter 每年初都會撰文回顧去年全球網路治理發展,並提出新年預測及展望。Wolfgang自80年代便積極投入網路治理,從ICANN創立,到聯合國成立網路治理專家小組等重大歷史,他都參與其中。他也是歐洲網路治理論壇(European Dialogue on Internet Governance,EuroDIG)、全球網路治理學術網路(Global Internet Governance Academic Network,GigaNet)及網路治理暑期學校(Summer School on Internet Governance,SSIG)的共同創辦人。

Wolfgang今(2021)年1月也不例外的發表長文,首先回顧2020年,細數重要國家及地區強權去年的網路政策方向,進一步分析這些國家區域戰略未來衝突或互補的可能。接下來分別就網路安全、數位經濟、人權、科技四大面向預測2021年網路治理發展,亦檢視多方利害關係與多邊/雙邊談判協議的網路治理路線之爭,隨著網路治理議題逐年演化改變,多方利害關係參與是否將持續主導未來的網路治理發展?

2020年最重大的改變,就是COVID-19疫情在一年之間大幅加速全球數位轉型。從工作、學習到民生需求,幾乎所有人都仰賴網路維繫得來不易的日常生活。然而,若有人以為這個席捲全球、改變民生樣貌的疫情將促使人們打破疆界、團結一心,共同面對威脅,那可就大錯特錯。相反的,我們在2020年看到的是「我國優先」成為常態。各國的保護主義心態不僅反映在實體國界的嚴格管制上,網路也成為各國聲張主權的場域,更不時被當作強權互相攻防的利器。

歐盟

如前所述,2020年各地政府或多或少傾向保護主義,這也不免讓人憂慮,各國政府是否將趁勢把現實世界中涇渭分明的國界推入網際網路,進一步促使網路邁向分裂。歐盟始終堅決擁護「不分裂的網路」,但前有發明網路的美國,後有近年急起直追的中國,夾在兩大網路強國之間,歐盟不免感到難以施展。歐盟執委會主席范德賴恩(Ursula von der Leyen)去年9月發表聯盟咨文時,就宣告將展開歐盟的「數位十年」,強調歐盟應在保護隱私及網路使用權、言論自由、資料自由流通,以及網路安全的原則上,推動歐盟從連線、技術到公共服務的數位進展。

范得賴恩與她的數位內閣都對歐盟的「新綠色數位計畫」深具信心。憑借2018年通用資料保護規則(GDPR)的成功經驗,歐盟於2020年底推出「打造歐洲數位未來」的數位戰略計畫,計畫中除了備受矚目的《數位服務法》(Digital Service Act,DSA)及《數位市場法》(Digital Markets Act,DMA)草案,還包括《數位世代網路安全戰略》,以及兩本分別針對人工智慧與資料管理的白皮書。這個內容豐富的「計畫包」是來自歐盟的清楚訊息:歐盟在下個世代將領銜「建立規則」,而非等著「遵守規則」。

美國

拜登於2021年入主白宮,歐盟期待拜登領導的華府修正川普過去4年的路線,重返國際組織及條約,訂定更穩健、友善的外交政策。另一方面,川普掀起的中美貿易戰仍餘波盪漾,吸引數十個國家簽署的「乾淨網路」計畫是否就此喊停?美國在新政府下的網路政策動向備受全球關注。

當然,國際關係不只是中美角力。包括世界貿易組織(World Trade Organization,WTO)的數位貿易協商、經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development,OECD)的全球數位稅制協商、聯合國的網路安全公約討論,以及聯合國秘書長Antonio Guterres領銜推動的「數位合作地圖」,華府的政策決策在諸多網路外交議題都仍具備強大影響力。拜登政府打算加入主導,還是繼續自外於國際協商,另行尋找志同道合的盟國多邊談判?期待華府選擇前者的國家有之,樂見其持續採後者路線的國家也不少。唯一可以確定的,是世界皆靜待美國作為。

中國

美國與歐盟若想重建跨大西洋的數位夥伴關係,就不能不處理中國議題。為了反制美國去年8月提出的「乾淨網路」計畫,中國緊接著於9月推出《全球數據安全倡議》,倡議中大量挪用歐盟類似議題文件的用語,根據中國外交部長王毅,中國將「致力於為加強全球數位治理貢獻中國智慧」。然而,無論是《全球數據安全倡議》的八個項目,或是同年11月烏鎮世界互聯網大會中所發表的四項原則、五點主張,對歐美最重視的原則議題如人權、言論自由,或多方利害關係治理模式等,皆隻字未提。

很明顯的,中國對何謂「網路空間命運共同體」有自己的想像,而這個共同體並不在乎網路治理「由下而上、透明化的多方利害參與」的核心原則。去年烏鎮峰會以「數字賦能、共創未來——攜手構建網路空間命運共同體」為題;Wolfgang質疑,若中國與歐美如此缺乏共享價值,雙方該如何「共創未來」?而完全無視政府之外的多方利害關係團體,又怎麼可能「構建網路空間命運共同體」?

俄羅斯

在網路安全議題上,俄羅斯大多時候與中國同一陣線,前者也樂於歡迎阿里巴巴、華為等中國科技巨頭於境內投資。然而,兩國的網路安全理念仍具顯著差異。在對網路空間的想像上,俄羅斯視美歐為死敵、勢不兩立,中國則仍想強調國際對話、協作的重要。這也導致兩國網路戰略的不同:簡略而言,俄國戰略以破壞、造成傷害為主,中國則希望保持現有局面並趁機上位。

可惜的是,俄羅斯在2020年沒什麼大展身手的機會。雖然分別擔任金磚五國(巴西、俄羅斯、印度、中國及南非,又稱BRICS)及上海合作組織的主席,但兩個組織皆未能在2020年產出任何實質成果。在聯合國中為了反制《布達佩斯公約》成立的跨政府專家委員會,也沒有任何進展。國內的數位轉型亦不如預期,俄國政府將斯科爾科沃打造為「俄羅斯矽谷」的野望,在十年後的今天仍未實現。

印度

印度深知自己在數位時代的優勢。坐擁大批優秀數位技術人才,加上龐大的國內市場,並不難理解印度傾向數位主權,推動資料在地化、加強發展網路攻擊技術,以及嚴格限制外國企業以保護本土IT產業等做法。去年,印度在外交部下成立「新興及戰略科技」(New Emerging and Strategic Technologies,NEST)新部門,負責支援協調印度參與聯合國數位貿易、人權及致命自動武器系統法律專家小組等網路外交事務。

印度有懷抱數位野心的本錢,但著眼永續數位發展,印度似乎尚未在「封閉式全球化」、「新數位社會契約」或「自由家長主義」(Libertarian Paternalism)等不同路線中做出選擇。有些人還記得1955年印度發起的「不結盟運動」——不在冷戰的美蘇之間選邊站,並與理念相同的國家結成鬆散同盟,反對任何形式的殖民主義、帝國主義與新殖民主義。印度可能再次發起「數位不結盟運動」嗎?若成真,位於拉丁美洲、東南亞、非洲的搖擺國們,以及新興科技勢力如沙烏地阿拉伯、以色列、臺灣及新加坡,又是否願意加入?

非洲聯盟

非洲聯盟去年5月啟動「非洲數位轉型戰略(2020-2030)」,目標是在未來10年建立非洲單一數位市場,保障人口、服務及資本的自由流動,促使個人與企業都無縫接軌線上活動。不只如此,還要制定非洲境內統一的政策及法律規範,以強化洲內各國貿易互通、資本流動與社經整合為原則,建立並改善數位網路,在網路經濟中與其他洲平起平坐。

非洲的優勢包括15億人口組成的消費市場,以及大量的「數位原生」年輕人口。范得賴恩上任後首次出訪非洲的目的地便是非洲聯盟總部所在地,衣索比亞首都阿迪斯阿貝巴。兩聯盟的夥伴關係中,數位發展是不可或缺的關鍵一環。非盟暨歐盟數位發展中心(AU-EU-Digital4Development (D4D) Hub)於去年12月正式成立,預計將成為推動兩洲多方利害關係對話、合夥關係及非洲數位經濟投資的重要動力。

然而,想及早和「數位非洲」打好關係的不只有歐洲,中美兩國長年來也都在非洲投注不少資金,美其名為「攜手打造非洲數位轉型」,事實無非意圖搶占市場先機。非洲的網路空間是否將再次淪為強權角力的戰場?值得大家繼續關注。

本篇大略總覽世界2020年的網路政策發展脈絡,下篇將從網路安全、數位經濟、人權、科技四大面向預測2021年網路治理發展,敬請期待。

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