澳洲網路治理起源:談國碼頂級域 .au 管理之發展

梁理旋/NII產業發展協進會副執行長

澳洲的網際網路治理發展起始於,為管理其國碼頂級網域名稱 .au 所逐漸形成由私部門非營利組織進行自律的治理方式。國碼頂級域(Country Code Top Level Domain,ccTLD)的管理不只是 DNS 技術課題,還是政治與經濟的爭辯。首先,ccTLD 代表的是一個國家的網路識別名稱,由政府來統籌管理似也名正言順;再者是域名註冊量擴張後,看似由少數人或組織所掌握的重要資源所涉及的商業利益越來越高時,也因此受到更多的關注。

本文透過回顧澳洲政府如何將澳洲 ccTLD 管理授權自一名學者移轉至目前的註冊管理機構的經過,說明澳洲建立起當今以多方利害關係人為基礎的網路治架構的起源。

代表澳洲的網路名稱為何是 .au?由誰來管理?

在網際網路創始之初,架構在 TCP/IP 通訊協定上的連網電腦數量越來越多,彼時參與網路發展的南加州大學教授 Jon Postel 為便利管理,設計出利用網域名稱系統(DNS)來管理 IP 位址和域名間對應的方式,來解決連網電腦IP位址難記的問題,並利用國際標準 ISO3166 所定義的國家代碼來為每個國家命名其各自代表的 ccTLD。在當時,包括澳洲在內的全世界沒有一個國家的政府有參與此 ccTLD 要如何命名的決策過程,換言之,Jon Postel如同網際網路界的上帝為每個國家訂出了命名規則,並沿用至今。

在沒有任何法源基礎下,代表澳洲的 .au 國碼頂級域也在 1986 年由Jon Postel直接授權(delegated)給澳洲墨爾本大學的 Robert Elz 教授個人,只因為Robert Elz 與這群美國 DNS 架構的研究團隊一樣同為早期的網路架構研究者且彼此認識。

Robert Elz 在沒有商業利益的條件下,以自願性質提供並維運 .au 的域名註冊服務長達 15 年。澳洲政府因域名需求激增及越來越顯著的商業價值開始注意到 .au 的無政府狀態,也因此開始介入,也終於在2001 年9月,澳洲的國碼頂級域名 .au 又再重新授權給目前的註冊管理機構 auDA。

原來的 .au 管理者為何不再受青睞?

自 .au 授權給 Robert Elz 後,澳洲的網際網路應用經歷了大規模成長,也大量增加了對 .au 域名的註冊需求;為滿足 .au 域名需求,Robert Elz 又在 .au 名稱架構下創建了11 種不同的第二層域名,包括:asn.au、com.au、conf.au、csiro.au、edu.au、gov.au、id .au、info.au、net.au、org.au 和 oz.au等。接著又為了紓緩超過負荷的龐大註冊量,Robert Elz 陸續將這些第二層域名移轉給不同的人或機構來協助管理,例如.edu.au 、.gov.au 在 1991 年移轉給當今的APNIC首席科學家 Geoff Huston管理;.net.au 在1994年移轉給 ISP 業者Hugh Irvine;而。其中商業利益最高的 .com.au 移轉最具爭議性:1996年由Robert Elz 透過一紙合約將管理權交給 Melbourne IT 公司。

Melbourne IT 在獲得授權後於1996年11月啟用了新的域名收費方式,原本希望針對1997 年 3 月中旬前尚未支付費用的既有 com.au 註冊人,得以註銷其域名所有權,此政策當然引發這些既有域名持有者的反對。位於伯斯(Perth)的一家 ISP 業者在當時即代表這些域名持有者提起了集體訴訟,而後聯邦法院也發出禁令要求Melbourne IT 不得註銷這些域名。此一發展也成為澳洲網路治理從學術領域邁向法律及商業領域的轉捩點。此外,當時大量域名註冊需求在既有管理機構於技術營運面的不堪負荷,以及對完整域名管理政策發展的期待,都動搖著既有的 .au 管理運作模式。當時的澳洲政府、產業工會等團體都期待著可透過新的域名管理組織就 .au 域名產業進行更穩健管理。

另也參考 ICANN 在2001年8月所發布 IANA有關 .au 重新授權報告,儘管 .au 在Robert Elz 個人管理下發展良好,但為使 .au 發揮其未來潛力,其應由一個正式的、可對澳洲網路社群負責的組織來管理。這也如同美國商務部於 1998 年提出網路政策白皮書所指:「網域名稱越來越具有商業價值」,因此有關 DNS 政策和結構的決策「不能由未正式對網路社群負責的實體或個人做出」。

澳洲政府也因此成為第一個與 ICANN 建立正式關係的國家,ICANN 重新授權 .au 域名管理權移給澳洲政府正式認可的 auDA組織。當時仍由通訊、資訊技術與藝術部部長負責指導澳洲的 DNS 政策,並依 2000 年的電信法修正案保留對 DNS 監管的權利。澳洲的域名產業也逐漸成為營運商業化且強調監管透明度的混合監管模式的試驗場,在此試驗場中包括產業、消費者團體、傳統監管機構、技術社群等積極參與其中,推動著域名產業朝向更可預測且客觀的監管方向發展。

auDA接手.au管理後的改變是好或壞?

在 auDA 接手.au 管理職責後,原本捆綁在一起的註冊管理機構(registry)與受理註冊機構(registrar)功能被切分開,域名註冊服務產業也因此引入了競爭,註冊管理功能應當由哪個機構來提供服務,也有機會採公開競標方式進行。倘若要衡量 .au 在重新授權後的績效,包括域名註冊數量增加、域名拍賣收益、域名價格降低、加值服務(例如網站託管等)的選項增多等,都有不錯的數據可具體呈現。

澳洲的ccTLD網路治理安排是採取類似公、私部門混合監管之模式,政府將權力下放給 auDA,但仍保留重新授權 .au 的權利。有分析認為 auDA 監管成功的原因是對受監管對象的重視,使得產業願意積極參與監管決策且遵從決策結果。而 auDA 也成功運作了數個由多方利害關係團體代表組成的政策小組,包括用戶及消費者社群的觀點被納入 .au 政策考量中;這些小組成員則來自於廣泛社群,具備技術、工程、電信政策、智慧財產權及消費者保護等專業的志願者成員,大家共同訂出了受理註冊機構的行為守則等規則或政策。

綜合來說,auDA 獲得澳洲政府的支持,卻又獨立運作於政府體系;其職權來自於其作為 ccTLD 管理者的持續有效性,此有效性則展現在基於多方利害關係人共識所產出的政策或行為守則,且獲得域名受理註冊機構、域名經銷商等的支持。此也是目前可見、屬國家層級的多方利害關係人網路治理模式的成功案例之一。

參考資料:

[1] Williams, L. (2003, June). Internet Governance in Australia: Modelling Self-Regulatory Structures in the Domain Name System. Murdoch University Electronic Journal of Law. http://classic.austlii.edu.au/au/journals/MurUEJL/2003/16.html

[2] The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers. (2001, August 31). IANA Report on Request for Redelegation of the .Au Top-Level Domain. Internet Assigned Number Authority. https://www.iana.org/reports/2001/au-report-31aug01.html

[3] ITU (2003). ccTLD Doc 47- Document for ccTLD Workshop. https://www.itu.int/itudoc/itu-t/workshop/cctld/cctld047.pdf

[4] National telecommunications and information administration. (1998). Statement of Policy on the Management of Internet Names and Addresses. https://www.ntia.doc.gov/federal-register-notice/1998/statement-policy-management-internet-names-and-addresses

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