網路治理:展望2022

作者:陳曼茹/NII產業發展協進會研究員

網路治理學者Wolfgang Kleinwächter每年初都會撰文回顧去年全球網路治理發展,並提出新年預測及展望。自2013的第一篇文章開始,到今(2022)年剛好屆滿十年,回顧十年來的網路治理演變,其認為某些層面其實宛若十年前的境況重演。

2013年Kleinwächter發表本系列第一篇文章時曾寫到,自冷戰結束近25年後,世界再次走向兩極分化;然而,如今的隔閡與敵意並非來自不同「主義」之間的對抗,而是雙方對自由、人權、創新,以及政府管制角色的想像差異。

同樣的論述套用至十年後的今日,似乎並無違和。Kleinwächter指出,這種兩極對立在去年達到新高。去年底華盛頓的民主峰會聚集近百個國家政府,探索集結新盟友以加強保護人權、強化多方利害關係模式以促進網路發展。另一方面,上海合作組織去年9月塔吉克峰會的討論,則聚焦於新跨國協議強化網路安全的可能,以及如何加強政府對國內網際網路的控制。

2022年的網際網路會朝哪個方向前進?是益趨分化裂解,還是再度確認自由、開放、安全及民主,鼓勵無國界交流及大膽創新的網際網路?Kleinwächter坦承,由於四大議題面向呈現的趨勢及信號都相當混雜,實在難以做出明確預測。

議題面向一:網路安全

在網路安全的範疇中,有三個議題是多方勢力拉鋸的主戰場。

首先是聯合國下第二次召集,負責探討網路空間中國家行為與「資通訊技術及使用安全」的開放式工作小組(Open-Ended Working Group,OEWG)。OEWG首次會議於2021年結束,雖然與會代表都同意,國家政府在網路空間的行為應受國際法及聯合國規章規範,但對數位世界中「使用武力」與「自衛」的定義仍缺乏共識。另一方面,OEWG顧名思義,應可邀請非國家政府代表參與,但小組成員始終無法就非政府單位的交流或諮詢形式達成協議。

第二個議題是網路犯罪。聯合國中甫成立的網路犯罪特設委員會(An open-ended ad hoc intergovernmental committee of experts, representative of all regions, to elaborate a comprehensive international convention on countering the use of information and communications technologies for criminal purposes,Ad Hoc Committee),目標是2023年9月第78屆聯合國大會前,完成網路犯罪聯合國公約的撰寫。多年來,西方國家一直積極推動布達佩斯網路犯罪公約,然而這則歐盟議會於2001年擬定的公約,僅獲約三分之一的聯合國成員簽署。中國、印度及巴西等國因未參與公約撰寫而不願簽署,他們更支持俄羅斯「透過聯合國機制擬定新公約」的提案。西方國家則害怕聯合國體制的新公約將弱化布達佩斯公約的規範,加上民主與獨裁國家對「惡意內容」的看法南轅北轍,若新公約有任何內容管制相關條文,將加劇雙方衝突。

數位軍備競賽是最後一個議題。特定傳統武器公約大會(Convention on Certain Conventional Weapons,CCW)自2014年便設有專家小組,討論致命自動武器(lethal autonomous weapon systems,LAWS)的議題。聯合國秘書長多年來都主張應禁止LAWS,如「廢止殺手機器人」(Stop Killer Robots)等非營利團體也致力聚集民意,希望阻止「無人機戰爭」的未來。然而許多國家,包括中國、俄羅斯、土耳其、以色列及美國都無意支持立法禁止LAWS。而在聯合國仍缺乏實際行動的同時,諸如中東地區、葉門、利比亞等地區的國家內戰都已見LAWS的使用,更造成嚴重的連帶損傷。

議題面向二:數位經濟

數位經濟面向下有4個主要議題,分別是:數位税、數位貿易、平臺管制及永續發展。

數位税議題在2021年有突破性的進展:去年11月,經濟合作暨發展組織(OECD)稅基侵蝕與利潤移轉(Base Erosion and Profit Shifting,BEPS)包容性框架(Inclusive Framework)下140個國家中,共136個國家就「全球利潤分配稅制」及「全球最低稅負制」的兩大支柱達成共識,預計於2022年簽署公約,2023年便能付諸實行。

數位貿易的前景則沒那麼樂觀。WTO內雖對終止1998年的凍結電子傳輸課徵關稅備忘錄(the moratorium on customs duties on electronic transmissions)具普遍共識,但原訂於2020年舉行的第12屆部長會議因疫情延至2022年,對協商進度不無影響。雖然主導電子商務協商小組的聯合主席(澳洲、日本、新加坡)對2022年達成協議深具信心,但美中貿易戰及討論已久的WTO改革,都為此展望蒙上一層陰影。

在網路平臺管制方面,全球大致都已同意壟斷不是好事。數位經濟的「贏者全拿」機制促成寡頭經濟,來自中國與美國的巨頭公司制霸全球產業,對國家經濟、中小微型企業及創新都造成負面影響。越來越多政府相信,反托拉斯法能有效將數位經濟的未來導回正軌。歐盟於2021年擱置的數位市場法(Digital Market Act,DMA)與數位服務法(Digital Service Act,DSA)預計2022年通過實施,此兩法是否能引發2018年通用資料保護規則(General Data Protection Regulation,GDPR)的同等效應,值得拭目以待。

即使近年來科技持續發展,全球已有近50億人口上線,數位差距仍存在,世界上許多地區仍缺乏基本的資訊基礎建設。我們需要來自各界,尤其是私部門付出更多精力,才有可能在2030年前達成永續發展目標。今年特別值得關注的相關討論,是6月的國際電信聯盟(International Telecommunication Union,ITU)電子通訊發展會議(Telecommunication Development Conference,WTDC),此會議將由衣索比亞政府主辦。

議題面向三:人權

全球疫情下,能夠使用網際網路是當代基本人權,以及2012年聯合國人權理事會(Human Rights Council,HRC)的「人類在線下享有的權利,在線上應受同等保障」決議,都驗證為真。過去幾年來,HRC言論自由、隱私及集會自由特別報告員發表多份報告,詳列如大規模監控及網路言論管制等數位時代的全新人權挑戰。然而,面對挑戰,我們在數位時代應如何捍衛及推廣人權,報告卻都沒有給出任何具體建議或行動方案。

新興科技如物聯網及人工智慧的發展,也引發許多可能撼動人類基本尊嚴的本質性問題。2021年11月聯合國教科文組織(United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization,UNESCO)巴黎會議中,通過「人工智慧倫理」建議,是難得的里程碑。建議中呼籲企業及政府應加強保護措施,包括改善資料保護規範、賦予使用者對自身資料的知情與控制權,並強化全球執法機關的個資保護執法能力。建議中更明令禁止使用人工智慧執行社會信用評分及大規模監控。雖然UNESCO產出的建議並無法律強制效力,但UNESCO成員,包括俄羅斯及中國都支持此建議。

議題面向四:科技

自2000年代初期開始,「寫程式」與「立法」的人之間,由於缺乏彼此理解及溝通,隔閡也日益擴張。聯合國秘書長António Guterres在2019年柏林IGF的演說就坦承:「即使在最先進的國家,政策制定人才也缺乏技術專業。……在業界勇往直前、打破陳規的同時,政策制定者往往袖手旁觀。」這在全面數位化的世界裡是很大的問題。寫程式的人必須了解,他們的工作成果有連帶的政治、社會甚至經濟影響;立法的人則應理解技術如何運作,避免訂出無法實行或適得其反的法規。兩者應如何負責、對誰負責,又該運用什麼機制確保透明度及當責,也都是值得探討的問題。

Kleinwächter強調,技術網路治理(Technical Internet Governance,TIG)與政治網路治理(Political Internet Governance,PIG)雖然彼此連結,但兩者不可混為一談。2005年聯合國世界資訊社會高峰會(World Summit on Information Society,WSIS)突尼斯議程(Tunis Agenda)區分網際網路的「發展」(development)與「使用」(use),此概念日後被用來形容網路治理的兩種層面:「網路的治理」(Governance OF the Internet)與「網路上的治理」(Governance ON the Internet)。

TIG就是「網路的治理」,範圍侷限於全球網際網路的關鍵基礎資源。Kleinwächter認為網路關鍵基礎資源就像空氣,沒有所謂的「中國空氣」或「美國空氣」,只有乾淨的空氣,或被污染的空氣。他更主張,若硬要將IP位址、域名或根伺服器等關鍵基礎建設資源拖入地緣政治紛爭,爭執誰才有權訂定管理網路基礎資源的標準,就像是污染網際網路,沒人能因此得到好處。

即使如此,仍難以阻擋國家政府將手伸入網路的欲望,加上諸多國家掌握數位未來發展方向、躋升領導地位的野心,「標準戰爭」很難就此消停,今年3月預計於日內瓦舉行的ITU世界電子通訊標準化大會(World Telecommunication Standardization Assembly,WTSA),就是一個值得關注的地緣政治角力場合。

打造維護網路和平的永續機制

網路安全毋庸置疑是當代網路治理的首要議題。借鑒歷史,無論是工業革命、第一次世界大戰,或終結第二次世界大戰的原子彈,科技的發展時常伴隨著益發殘酷的戰爭與無法挽回的死傷。若未來有任何戰爭的可能,網路無疑將是最主要的戰場。要避免新興科技淪為戰爭工具,需要全體人類共同努力。Kleinwächter認為,2020年代的網路安全需要嶄新思考,發展「新的多方利害關係外交」。唯有創新、跳脫框架的創新思考,才可能促成因應未來數位挑戰的解決對策。

Kleinwächter身為共同發起人,集結多方利害關係人的獨立智庫「網路空間穩定全球倡議」(Global Commission on Stability in Cyberspace),過去幾年陸續提出許多想法,也廣遭諸如巴黎倡議、歐盟法規及聯合國報告等採納。但他呼籲,我們需要更多、更新的思維。若未來有個新的倡議連線,成功訂出條款,打造維護網路和平的永續架構,那這個組織得到諾貝爾和平獎也不為過。

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