中國網路監管野心淺評

中國網路監管脈絡與發展

中國第十三屆「全國人民代表大會常務委員會」第三十次會議於今(2021)年8月20日閉幕,會中表決通過《個人信息保護法》,該法訂於今年11月1日實施,此外,亦發布《數據安全法》。

《個人信息保護法》係參考歐洲《通用資料保護規則》(General Data Protection Regulation,GDPR)為用戶隱私設定保護框架;《數據安全法》則為中國企業制定一個劃分營利資料及涉及國安資料的框架。中國企業必須依相關法遵要求,重新檢視資料儲存及處理措施。

外媒路透社報導[1],上述兩法將成為未來中國網路監管的兩大支柱,且自今年初以來,中國監管機構頻頻對中國網路產業出手,相關案例包括:今年1月,中國消費者協會(China Consumers Association)發布聲明,批評科技公司濫用個資促銷旗下產品;今年7月,國家互聯網信息辦公室(Cyberspace Administration of China,CAC)宣布將對滴滴出行涉嫌侵犯用戶隱私展開調查;今年8月,中國市場監管總局(State Administration for Market Regulation,SAMR)發布《禁止網路不正當競爭行為規定(公開徵求意見稿)》[2],規範內容包括促進公平競爭及禁止虛假評論;今年8月,工業和信息化部指控[3]43款App非法傳輸用戶資料,並要求這些App修正做法。

由此可見,自2021年以來,中國頻頻對國內網路企業出手,透過法規與高效率執法規範網路企業,且中國國務院推出的《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》[4]明確指出,習近平已將「法治」作為統治原則,未來中國將強化及推進反壟斷法以創造公平、透明及可預測的國內商業環境。習近平第二任期將於2022年結束,一般預期習近平將尋求連任,外媒Al Jazeera分析指出[5],若中國持續由其領導,法治及相關政策將被延續,且中國以隱私及資料安全、反壟斷等其他議題為由打擊國內產業的情況,至少將持續至今年底。

與此同時,中國工業和信息化部長肖亞慶也在新聞發表會中闡明中國官方對網路監管的強硬立場,並明確指出網路安全是底線,未來中國企業若不配合法規調整其網路安全措施,可能遭政府嚴懲,看來中國監管網路之路勢在必行。

擴大監管將衝擊產業

中國擴大網路監管的舉措不僅造成眾多企業惴慄不安,也已對產業構成實質衝擊,亦代表中國產業發展政策正面臨轉向。外媒California News Times指出[6],受監管影響之產業包括網路平臺、電商、金融科技、遊戲及教育,目前中國正極力發展半導體產業,並已通過總值數十億美元的政府計畫作為支持,投資者正將資本從網路產業轉移至半導體產業。

中國佳富龍洲(Gavekal Dragonomics)商務諮詢公司的技術分析師表示,目前中國最看重的技術領域包括半導體、航空工業及生命科學,網路產業並非優先發展項目。自螞蟻集團370億美元的上市計畫於去年11月被中止後,科技產業便持續受到打擊,根據英國資料分析企業Preqin的統計,今年第二季針對中國科技企業的投資較第一季下降[7],針對遊戲及電子商務企業的投資也呈下降趨勢[8]。另一間資料分析企業Refinitiv指出[9],今年第二季,中國電商企業交易數量遠不如晶片廠商及軟體企業。今年7月初以來,涵蓋過去知名的上市網路企業如阿里巴巴與百度的納斯達克金龍中國指數(Nasdaq Golden Dragon China Index)已下跌23%,投資者也紛紛購買電動車製造商、再生能源企業及其他中國重點發展領域相關企業之股票。

儘管中國擴大監管的舉措已衝擊網路產業,但有新興市場教父美譽的Mark Mobius認為[10],中國監管僅限於打擊主導各產業、排斥小企業的大公司,因此可能有利於中小企業發展。瑞士銀行首席中國經濟學家胡一帆也指出[11],儘管監管造成科技產業莫大壓力,並可能造成短期的投資震盪,但不會破壞網路企業的商業模式,大型科技企業依舊能得益於營運效率、龐大企業規模及眾多客戶,因此能保住大部分市場份額。喬治·索羅斯(George Soros)則批評[12]習近平不懂市場經濟,打擊企業將造成無可挽回的災難,中國不僅拿下阿里巴巴及其子公司的股份,也在4月悄悄入股TikTok母公司字節跳動並拿下一個董事席次,得以直接干預公司內部運作,代表中國能直接主導企業決策,市場經濟的運作法則可能因此被瓦解。

中國政府奪回控制權

中國民眾普遍贊同政府收緊對網路巨頭的監管,他們同意政府須透過強硬手段限制不當競爭,並規範用戶個資的蒐集與使用。但顧問公司Trivium科技分析師Kendra Schaefer認為[13],中國的措施可能僅限制民營企業,政府機構仍可取得公民個資並遂行監控。無論如何,過去一年來中國政府更加看重資料安全,例如特斯拉便被中國政府要求將用戶資料落地於中國境內;滴滴上市後也因資安疑慮被政府下架,中國政府可能擔心民營企業獲得太多資料與權力,因此採取行動進行控制。

外媒WIRED分析文章指出[14],這波監管行動彰顯中國想對人民在生活各種層面施加更多政府權威,並希望重新控制成長得太快且憑藉市占率大行其道的科技公司,進一步重新調整國家的科技產業結構。

加州大學聖地牙哥分校 21 世紀中國研究中心主席Susan Shirk認為,中國民營科技巨頭的財富名氣,以及掌握大量資料的情況,已使習近平懷疑他們的忠誠度,甚至擔心科技巨頭將對習近平或共產黨的統治構成挑戰。過去滴滴研究部門發布的報告鉅細靡遺的描述該企業與政府官員的往來細節,便證明企業已掌握大量敏感資料。對中國而言,這些資料掌握在企業手上可能會危及國家安全,因此政府須奪回對資料的掌控權。

美國智庫大西洋理事會(Atlantic Council)地緣經濟中心資深研究員Jeremy Mark認為,中國政府掌握這些資料後,會將其應用到所有經濟領域,並將中國打造成監控國家。

中國擴大監管的舉動看似突如其來,實則有跡可循。習近平在2016至2018年皆提到要把科技產業與國家發展目標結合,科技產業是國家控制及利用的優先選項,且自2015年《國家安全法》通過後,中國便逐漸加強對網路空間的控制,並賦予網路監管機構更多權力及資源。《個人信息保護法》與《數據安全法》的推出,代表中國監管已邁入下一階段,預期未來中國將轉向更孤立的國家指導發展模式。儘管擴大監管的作為也可能阻斷科技業的創新與發展,但中國政府似乎準備作出犧牲,以形塑未來的治理結構與體系,使政府更容易控制社會。

結語

儘管各界對中國擴大監管的解讀與看法有所歧異,但中國政府的作為無疑已對其國內網路產業造成衝擊,且此趨勢應會延續,應持續觀察中國陸續推出的相關法規與監管作為,以及後續造成的影響。

[1] Josh Horwitz (2021). China passes new personal data privacy law, to take effect Nov. 1. Reuters.

檢自:https://www.reuters.com/world/china/china-passes-new-personal-data-privacy-law-take-effect-nov-1-2021-08-20/ (Oct. 4, 2021)

[2] 中國市場監管總局 (2021)。市場監管總局關於《禁止網路不正當競爭行為規定(公開徵求意見稿)》徵求意見的通知。

檢自:http://www.samr.gov.cn/hd/zjdc/202108/t20210817_333683.html (Oct. 4, 2021)

[3] Reuters (2021). China rebukes 43 apps including Tencent’s WeChat for breaking data transfer rules.

檢自:https://www.reuters.com/business/retail-consumer/china-ministry-targets-43-apps-including-tencents-wechat-2021-08-18/ (Oct. 5, 2021)

[4] 中國中央人民政府 (2021)。中共中央國務院印發《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》。

檢自:http://www.gov.cn/zhengce/2021-08/11/content_5630802.htm (Oct. 5, 2021)

[5] Al Jazeera (2021). China signals crackdown on privacy, data, monopolies to continue. Al Jazeera.

檢自:https://www.aljazeera.com/news/2021/8/12/china-to-draft-new-laws-on-national-security-at-key-policy-meet (Oct. 6, 2021)

[6]Julesmenten (2021).Investors pivot from ecommerce to chips to avoid China crackdown. California News Times.

檢自:https://californianewstimes.com/investors-pivot-from-ecommerce-to-chips-to-avoid-china-crackdown/484591/ (Oct. 6, 2021)

[7]同註6,降幅為36%,投資總額下修至3.6億美元。

[8]同註6,對遊戲及電子商務企業的投資降幅分別為96%及54%,投資總額分別下修至1.21億美元及40億美元。

[9]同註6,中國晶片廠商有74筆融資交易,軟體企業有133筆,電商企業僅有42筆。

[10]Vicky Mckeever (2021). Mark Mobius: China’s regulatory crackdown is creating investment opportunities. CNBC.

檢自:https://www.cnbc.com/2021/08/27/mark-mobius-regulation-in-china-is-creating-investment-opportunities.html (Oct. 6, 2021)

[11]胡一帆 (2021)。【胡一帆專欄】中國嚴監管環境下的應對之策。鉅亨網。

檢自:https://news.cnyes.com/news/id/4694311 (Oct. 6, 2021)

[12]BBC中文 (2021)。美國金融大亨索羅斯批評基金進軍中國是「錯誤」的四大看點。

檢自:https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-58487423 (Oct. 6, 2021)

[13]陳建鈞 (2021)。靠反壟斷、限制數據收集加強監管力度!中國對網路巨頭祭出史上最嚴格法規。

檢自:https://www.bnext.com.tw/article/64572/china-data-antitrust-regulation (Oct. 6, 2021)

[14]Jennifer Conrad (2021). China Cracks Down On Its Tech Giants. Sound Familiar? WIRED.

檢自:https://www.wired.com/story/china-cracks-down-tech-giants-sound-familiar/ (Oct. 6, 2021)

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