APNIC文摘— 個人意見:管制科技巨頭

本APNIC文摘原標題為Opinion: Regulating Big Tech?,由Geoff Huston撰文。

美國總統拜登今年七月簽署促進美國國內競爭的行政命令。簽署聲明中,拜登表示:「沒有競爭的資本主義不是資本主義,而是剝削。缺乏健全競爭,巨頭公司將可以漫天喊價、隨心所欲對待消費者」。

本文作者為APNIC首席科學家,他認為拜登的發言反映一個越來越普遍的看法:目前的狀況沒辦法單靠市場內的競爭壓力改善,必須由政府介入,才能從根本管制這些大企業。美國、歐洲和中國最近陸續推出的管制法規就是在如此情境下出現,本文檢視這些國家法規的管制對象和目的,而究竟這些法規能否達到預期作用,作者也提出他的看法。

美國

美國國內很明顯偏好利用法院對付數位巨頭,從近年多起法院判決可見一斑。最近一個例子,是今年9月加州法院判決,Apple必須允許應用程式開發商將使用者帶往App Store以外的平臺付費。不只是法院訴訟,美國國會內也正在研議多項規管提案。雖然法案必須經過眾議院、參議院及總統裁定等多項關卡,但光是這麼多法案的出現,就可看出現任國會改變現狀的決心。

目前美國國會中共有5筆相關規管法案如下:

〈結束平臺壟斷法〉(Ending Platform Monopolies Act)禁止平臺業者在搜尋結果或服務選項中獨厚旗下公司產品。法案管制對象僅限於市場超過6千億美元的業者,如此高規格的條件,很明顯是瞄準Apple和Amazon。

〈美國選擇及線上創新法〉(America Choice and Innovation Online Act)禁止企業使用自營平臺中取得的資料。舉例而言,Amazon將無法利用自家網站中蒐集的使用者資料協助販售自家商品,因為這會讓他們比起銷售同類型產品的其他商家,擁有不公平的競爭優勢。法案中還有很多其他禁止優勢平臺業者圖利自己的規定,如禁止平臺業者拒絕為競爭者提供服務。

〈合併申請費現代化法〉(Merger Filing Fee Modernization Act)則是跨黨派法案,目的是再次活化美國國內的反壟斷執法能量。法案提議將聯邦貿易委員會(Federal Trade Commission,FTC)和美國司法部反壟斷部門的執行預算提高至少3成,並調整企業併購時須繳納的申請費用,案件規模越大,須繳納的費用就越高。

根據〈平臺競爭與機會法〉(Platform Competition and Opportunity Act) ,證明併購不會破壞競爭的責任應在大型平臺業者,而非主管機關身上。作者指出,此作法有望減緩科技巨頭併購小公司的行徑。

〈容許轉換服務以改善競爭及相容性法〉(Augmenting Compatibility and Competition by Enabling Service Switching (ACCESS) Act)要求優勢平臺業者蒐集和儲存的顧客資料,應符合最低標準的可攜性和互通運作標準。如此一來,消費者得以更輕易轉換使用平臺,進一步促進通用的資料處理格式。 但作者認為,此法很可能反而導致少數特別的平臺消失,促生一票性質雷同的平臺。

歐盟

歐盟國會中目前有兩筆法案,分別是數位服務法(Digital Services Act)和數位市場法(Digital Market Act)。若通過,影響力可想見與2018年實施的GDPR不相上下。

數位服務法賦予服務提供業者更多責任,其中特別注重業者管制內容的責任。法案也要求業者的內容管制決策應更透明,並提供更好用的投訴機制。

數位市場法預計減緩數位巨頭實質上「接管」市場的速度。此法案最重要的特點,是政府得以透過事前防範,而非事後補救的機制應對企業作為。本法的高額罰鍰也是另一個類似GDPR的特徵。

然而,作者指出,歐盟的立法流程錯綜複雜且有時很不透明,所以這兩筆法案經歷未來18個月的歐盟國會討論後是否如初,還有待觀察。

中國

消費者保護在歐美市場行之有年,但中國最近才開始積極在國內推出相關規範。

繼阻止螞蟻金服上市,中國政府管制措施連發,包括叫車服務、社群媒體平臺、電子商務和線上學習平臺等產業都受影響。這不只是針對產業環境的微調,而是雷厲風行的措施改變。另一方面,中國政府也開始設法阻止資料輸出,不只防堵資料遭洩,更禁止資料從中國輸出海外。

中國叫車軟體滴滴出行今年6月底在美國上市不到一週,就遭中國監管單位以違反網路安全為由,全面下架該公司所有應用程式服務。不久之後更有報導指出,中國公司如欲於海外上市,將面臨更嚴格的規範管制。無法預期中國法規又將如何瞬息萬變,美國證券交易委員會今年8月宣佈,暫停所有中國公司的IPO。

在過去,中國容許高負債、低管制,且缺乏健全管制規範的國內經濟樣態,給中國的數位巨頭極大的發展和創新空間,急速成長到足以左右中國經濟缺乏的規模,甚至可能或多或少擁有一些社會影響力。然而,政府近來的作為不只顛覆國內數位巨頭賴以成長的地基,海外投資者也因此疑慮升高。中國即使內需強大,國家經濟仍重度仰賴海外資金。這會進一步提昇中國市場的不確定性,中國經濟成長的速度也將因此受限。

然而,這些來自政府的管制措施到底會能否見效?

作者坦言,他個人難以信服這些國家規管措施可以就此改變現狀,成功建立永續的市場架構及穩定的社會框架。

他認為,這些數位巨頭在創建初期雖基於破壞性創新的理念迅速擴張,但當企業進入成熟期,經營理念自然會隨之改變。就他看來,這些巨頭公司現在越來越像過去歐洲國家在殖民地設立的「東印度公司」,極盡榨取剝削之能事,所有利潤輸出返回海外的殖民母國,在地投資越少越好。

也因此,作者認為真正該問的問題是,當我們說要為這種經營模式創造更好的競爭環境,我們希望達到的結果到底是什麼?難道是希望越來越多現代東印度公司出現嗎?

作者的想法是,現在大家對Facebook、Amazon或其他科技巨頭的不安,其實並非針對這些公司本身,或是他們的實質壟斷性。歷史早已證明壟斷總會自我崩解,就像過去網際網路取代電信業者的壟斷,這些數位巨頭也總有一天會被更具破壞創新意識的產業取代。

隨著我們邁入數位時代,當代社會似乎也從根本上改變。這才是作者對現況不安的真正來源;他指出,社群網路導致大眾不再信任某些關鍵公共機制(如選舉),現在大家似乎都同意「已經幾乎沒有值得信賴的資料來源」。人類共同面對的挑戰看似前所未有的艱鉅,但我們的社會集體卻缺乏集結資源、鎖定目標採取對策的能力。

有鑑於此,作者感到上述管制措施都是治標不治本,難以根除問題。他預想政府與數位巨頭之間的角力未來將持續上演,但他也認為,若想要真正解決問題,不能僅只稍微修改過去作法後就套來現況使用,而是去探討我們真正想在數位時代解決的問題,漸漸摸索出全新的未來之路。

 

*台灣網路資訊中心(TWNIC)與亞太網路資訊中心(APNIC)合作,定期精選APNIC Blog文章翻譯摘要,提供中心部落格讀者了解目前亞太地區網路發展之最新趨勢。原文標題為Opinion: Regulating Big Tech?

圖片來源:APNIC Blog

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