2021網路治理展望(下篇)

網路治理學者Wolfgang Kleinwächter 每年初都會撰文回顧去年全球網路治理發展,並提出新年預測及展望。上篇總覽網路強權2020年的網路戰略發展,本篇進一步放大格局,從網路安全、數位經濟、人權、科技四大面向,提點讀者今年值得關注的重要全球趨勢。

作者首先斷言,2021年間,全球不會達成太多共識。各國政府將首重國內需求,以國家政策為優先。但值得慶幸的,各國似乎都認同保護全球網際網路的公共核心,也就是協調管理根伺服器、域名及IP位址之全球機制的重要。借用ICANN執行長Göran Marby的用語,所謂的「技術」網路治理(Technical Internet Governance,TIG),意即網際網路的「技術開發」面向,已不再是各國爭取話語權的主戰場,也逐漸擺脫過去眾人擔心的「分裂」危機。然而,更上一層,網際網路的「使用」層、含括更多議題的「網路治理」(Internet Governance,IG)場域,卻正邁向不同次元的「分裂」。

當然,TIG與IG之間的界線並非涇渭分明;技術議題無法擺脫政治意涵,政治議題也始終帶有技術成分。不可否認,此類議題近幾年來益發政治化、更難以自外於各方意識形態干涉,然而即使進展緩慢,仍有值得期待的發展,聯合國秘書長António Guterres提出的數位合作地圖便是一例。

那麼,2021年的數位網路討論將聚焦於哪些議題?作者從四大領域切入,總覽今年網路治理的關注重點。

網路安全

聯合國當中有兩個專門探討網路安全議題的團體,分別是2004年成立、2018年第6度重啟的「政府專家小組」(Group of Governmental Experts,GGE),以及2018年成立的「開放式工作小組」(Open-Ended Working Group,OEWG)。

值得注意的是,過去始終由俄羅斯主導的GGE,2018年卻是在歐美「西方國家」支持下重啟;而OEWG則是由俄羅斯發起、在中國支持下成立。然而,如同專家指出,「開放式工作小組」的名稱大有誤導之嫌,因為該工作小組雖號稱「開放」,但實際上仍僅容許聯合國成員國加入,而且必須依聯合國大會規章行事。另一方面,聯合國同時決議通過這兩項處理相同議題、理念卻互不相容的工作流程,亦被學者稱為「國際共識的最終斷裂」。

依照章程,GGE與OEWG本皆應於2020年提出成果報告,然而受疫情影響,OEWG將延至今年夏季、GGE則將於今年秋季發布成果報告。

數位經濟

此領域有三個重要議題,分別是數位貿易、數位稅及永續發展。

世界貿易組織(World Trade Organization,WTO)1998年通過《電子商務暫緩課稅》案,此案容許資料跨國自由流通,促進活躍的跨國數位貿易,也是近年來全球經濟成長的一大主因。然而,究竟是否應落實此案入國際法,WTO過去20多年來始終無法達成共識。2019年日本擔任G20主席,提出「信任的資料自由流通」(Data Free Flow with Trust)倡議,本來應於2020年夏天的WTO部長會議討論,也因疫情延至今年夏天。

數位稅其實與電子商務一體兩面。為了拓展財源,近年許多國家開始立法徵收數位稅,也因此導致大大小小的數位稅戰爭。經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development,OECD)下的工作小組最近終於達成結論,提出所謂的「雙支柱方案」:一方面建立「應於何處繳稅」的規範,確保跨國科技巨頭(如Amazon、Facebook、阿里巴巴、騰訊)在賺進大筆鈔票的地方繳納相應稅額;另一方面則推出「基本稅」,防止企業為了避稅躲到稅法寬鬆的國家。

美國於2020年6月退出此協議,但今年新上任、更重視國際合作的拜登政府是否將重返協議, 各界不無期待。歐盟也已下達最後通牒,表示若「雙支柱方案」至2021年中仍未敲定,他們將推出自己的歐盟數位稅法。

數位經濟的發展不應將低度開發與未開發國家排除在外。減緩數位落差、鼓勵全球南方(global South)的數位發展,進一步達成數位經濟全球雨露均霑的永續發展目標,將是未來十年的重要功課。

人權

隨著日常民生數位化的程度逐步加深,數位化帶來的人權挑戰也越來越多。從因應不實訊息與仇恨言論、避免人臉辨識以防制犯罪之名遭濫用,到確保創新數位服務演算法的安全,都是數位時代面臨的人權挑戰。遺憾的是,雖然「保護人權」的聲音從未消失,但大部分國家政府始終缺乏配合行動的意願,公民社會的意見也仍被漠視。

科技/技術

許多人主張技術本身完全中立,但事實並非如此。技術、程式由人類編寫而成,亦無可避免的繼承人類的主觀意識、立場及偏見。人工智慧及演算法都是最佳實例,而隨著我們的居家環境、公共運輸甚至城市越來越「智慧」,人工智慧自然成為跨國協商的重要議題。

聯合國教科文組織(United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization,UNESCO)預計於今年11月第41屆UNESCO大會採納AI倫理規範。不僅是UNESCO,許多其他國際組織也都視AI為關鍵議題:世界財產權組織(World Intellectual Property Organization,WIPO)探討AI與智慧財產權的關係、歐洲安全暨合作組織(Organization for Security and Cooperation in Europe,OSCE)檢視AI對言論自由的影響、國際勞工組織(International Labour Organization,ILO)聚焦於AI如何改變未來工作樣貌、國際電信聯盟(International Telecommunication Union,ITU)則討論AI如何適用所有人。歐盟議會也於去年招標研究案,探討立法規範AI的可能性。這些討論將會在2021年導出任何具體的結論嗎?值得持續關注。

另一方面,新技術需要新的標準,也因此,在多項新技術終將成熟並主導數位發展的2021年,許多專家也預言將展開「標準化戰爭」,科技強權們將為爭奪訂定標準的權利展開激烈競爭。國際電信聯盟(ITU)自然首當其衝,原訂去年11月舉行的世界電信標準化全會(World Telecommunication Standardization Assembly,WTSA)因疫情延至今年春天,預計會議中也會討論多項標準提案。

治理模式之爭:多邊 vs. 多方

如前所述,網路治理議題近年政治化程度加重,政府自然而然掌握更多領導權,這是否代表由國家政府主導的多邊主義(Multilateralism)終將取代網路治理標榜的多方利害關係(Multistakeholder)參與模式?作者認為並不盡然。他指出,自2005年聯合國世界資訊社會高峰會(World Summit on the Information Society,WSIS)提出多方利害關係參與的治理模式後,廣納業界、公民社會、學界及技術社群的多方模式,無論在過去或未來,都將是全球數位網路治理的唯一前進道路。

正如作者所言,多方模式過去近20年來始終是網路治理不可動搖的中心原則,但其曠日廢時、成效不彰的缺點也不乏批評聲音。作者期待聯合國秘書長去年推出的數位合作地圖帶來改變,希望未來的多方模式也能因此產出具體成果。

回顧作者於2020年初發布的文章,可以發現2020年的網路治理就像去年世界上其他大部分全球政策,囿於COVID-19疫情,幾乎沒有任何進展。在此同時,疫情也大幅縮短全球數位化進程,從健保資料的數位化及利用,科技巨頭的網路中介平臺如何改造現代社會的資訊內容及散布方式,到政府防疫措施演變為數位監控現實的潛在危機,都將更新、更急迫的網路治理議題推上檯面。隨著各國疫苗施打率逐漸上升,2021年全球是否終能走出COVID-19陰影,數位網路的討論又能否端出具體成果,不妨拭目以待。

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